1. O problema aparente e o problema real

Há uma leitura confortável do Tema 1.184 da repercussão geral, e ela é falsa por insuficiência.

Nessa leitura, o Supremo Tribunal Federal teria resolvido um problema de gestão. Diante de um acervo que responde por 34% de todos os processos pendentes do Judiciário brasileiro, com taxa de congestionamento de 88% e tempo médio de 6 anos e 7 meses até a baixa, e diante da constatação — feita pelo Núcleo de Processos Estruturais e Complexos da própria Corte — de que o custo mínimo de uma execução fiscal é de R$ 9.277,00 ao passo que 52,3% delas cobram menos de R$ 10.000,00, o STF teria simplesmente autorizado o Judiciário a parar de fazer o que não faz sentido fazer. Aritmética, não dogmática.

O dispositivo é conhecido:

1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. 2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. 3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis.

Lido assim, o julgado é uma norma processual: fixa condição da ação, distribui ônus, disciplina o interesse-necessidade. Nada que toque o direito tributário material.

Sustento que essa leitura não se sustenta. O que o Tema 1.184 produziu não é uma norma sobre o processo de execução; é uma norma sobre o exercício da competência tributária, redigida na linguagem do processo. E a redação importa — porque foi precisamente ela que permitiu ao STF fazer, em 2023, o que havia declarado inconstitucional em 2010.

2. O Tema 109: a competência como escudo

Convém recuperar o precedente que o Tema 1.184 diz não ter superado.

No RE 591.033 (Tema 109), julgado em 17.11.2010 sob a relatoria da Ministra Ellen Gracie, o Supremo enfrentou a Lei paulista nº 4.468/84, que autorizava a não inscrição em dívida ativa e o não ajuizamento de débitos de pequeno valor. Juízes vinham aplicando o diploma estadual para extinguir execuções fiscais municipais. A Corte disse não, e disse com clareza estrutural: o Município é ente federado detentor de autonomia tributária, com competência legislativa plena tanto para instituir o tributo, observado o art. 150, I, da Constituição, quanto para eventuais desonerações, nos termos do art. 150, § 6º; as normas comuns a todas as esferas restringem-se aos princípios constitucionais tributários, às limitações ao poder de tributar e às normas gerais de direito tributário estabelecidas por lei complementar. Logo, lei estadual não pode ser aplicada a Município, sob pena de violação à sua competência tributária.

A arquitetura do argumento é impecável e é, no fundo, uma tese sobre normas de competência. O que se protegeu não foi o crédito do Município: foi a exclusividade do Município para decidir sobre o crédito do Município. A cobrança de bagatela era ineficiente em 2010 tanto quanto é hoje; a ineficiência simplesmente não era argumento oponível ao titular da competência.

Tácio Lacerda Gama demonstrou que a norma de competência tributária não se esgota na autorização para instituir o tributo: ela disciplina sujeito, procedimento, tempo, espaço e, sobretudo, estabelece uma relação entre enunciados — o enunciado produzido só é válido se produzido por quem, como e nos limites em que a norma superior autorizou. O Tema 109 é a aplicação canônica dessa estrutura. Um enunciado estadual não podia integrar o processo de positivação do crédito municipal porque a norma de competência não o admitia no jogo.

3. O Tema 1.184: o deslocamento

Treze anos depois, a mesma pergunta prática — pode-se impedir o Município de executar bagatela? — recebeu resposta oposta. E recebeu sem que o Tema 109 fosse revogado. O STF esclareceu que o Tema 109 não foi superado, mas harmonizado com a possibilidade de extinção de execuções fiscais por ausência de interesse processual.

Como se harmoniza um “não pode” com um “pode”?

Deslocando o plano. O Tema 109 respondeu a uma pergunta de competência: pode norma heterônoma limitar o exercício da competência tributária municipal? Não. O Tema 1.184 respondeu a uma pergunta de processo: há interesse-necessidade em movimentar a jurisdição por R$ 2.000,00 quando existe o protesto da CDA? Não. Perguntas distintas, planos distintos, respostas compatíveis. A moldura formal é coerente.

O fato novo que autorizou o deslocamento é conhecido e está no próprio enunciado do tema: a Lei 12.767/2012 incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos sujeitos a protesto, o que teria alterado a base fática do julgamento anterior. Havendo meio extrajudicial idôneo — e mais eficaz, como reconheceram as Notas Técnicas nº 06/2023 e 08/2023 do NPEC/STF —, faltaria necessidade na via judicial.

Até aqui, tudo se sustenta. O problema começa no item 2 da tese, e sobretudo naquilo que o STF disse sobre o piso.

Consta do resumo oficial do julgamento que União, Estados e Municípios devem fixar em lei um valor mínimo para iniciar execuções fiscais, que guarde relação com o custo de movimentação desses processos; e que quando o ente não fixar esse mínimo, ou quando ele for muito baixo, o Judiciário pode definir o piso.

Leia-se novamente. O Judiciário pode definir, para o ente federado, o valor abaixo do qual seu crédito tributário não será exigível judicialmente — e, na prática, não será exigível de modo nenhum, porque protesto e negativação não são execução. Isso é uma decisão sobre o quantum e sobre o quando da cobrança do tributo alheio. É, em substância, uma desoneração por decisão judicial.

Ora: o art. 150, § 6º, da Constituição — invocado no Tema 109 justamente para proteger o Município — exige lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente a matéria ou o correspondente tributo, para qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão. E o art. 141 do CTN é ainda mais categórico: o crédito tributário regularmente constituído somente se modifica ou extingue, ou tem sua exigibilidade suspensa ou excluída, nos casos previstos no próprio Código, fora dos quais não podem ser dispensadas, sob pena de responsabilidade funcional na forma da lei, a sua efetivação ou as respectivas garantias.

4. Interesse de agir ou limitação de competência?

Aqui está a questão que o artigo propõe.

Aceito integralmente que interesse de agir e competência tributária são categorias de planos distintos. A dogmática, como ensina Tercio Sampaio Ferraz Jr., existe para tornar decidíveis conflitos — e a distinção entre plano material e plano processual é, ordinariamente, uma boa ferramenta de decidibilidade.

Mas a distinção só opera enquanto os efeitos permanecerem distintos. E aqui não permanecem.

Se o crédito tributário é constituído validamente pelo lançamento, inscrito validamente em dívida ativa, e a CDA goza da presunção de certeza e liquidez do art. 3º da LEF; e se, ainda assim, nenhuma consequência jurídica coativa pode dele decorrer porque o único instrumento de expropriação — a execução fiscal — está judicialmente vedado; então o que resta da norma individual e concreta produzida pelo lançamento?

Na perspectiva do construtivismo lógico-semântico, a resposta é incômoda. Paulo de Barros Carvalho insiste que a norma jurídica completa comporta a norma primária e a norma secundária, e que é esta última — a que prevê a providência sancionatória aplicada pelo Estado-juiz diante do descumprimento — que confere juridicidade ao conjunto. Suprimida em definitivo a possibilidade de acionar a norma secundária, a norma primária não se torna inválida: torna-se algo pior, que é norma sem sanção. Recomendação, não obrigação.

O que se fez, portanto, não foi negar à Fazenda um pressuposto processual. Foi retirar do ordenamento, para uma classe de créditos definida por critério quantitativo, o vínculo entre a norma primária e a secundária. Isso não é gestão de acervo. Isso é intervenção no exercício da competência, feita por órgão que não a titulariza, mediante critério que a Constituição reservou à lei específica do ente.

A objeção previsível é conhecida: o crédito não foi extinto, apenas se recusou o veículo. Tanto que a Resolução CNJ 547/2024 prevê expressamente, no art. 1º, § 3º, que a extinção não impede nova propositura se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição, com o termo inicial diferido do § 4º — um ano após a ciência da Fazenda sobre a não localização do devedor ou a inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.

A objeção é séria e merece resposta. Ela prova demais e de menos. Prova demais porque, se o crédito permanece íntegro, então o próprio STF não precisaria ter dito que o Judiciário pode fixar o piso quando o ente não o fizer — bastaria dizer que a execução concreta é inútil naquele caso. Prova de menos porque a hipótese de retorno é condicionada a que a Fazenda encontre bens de um devedor que, por definição legal do § 1º, não foi citado ou não tem patrimônio localizado — e o faça sob prazo prescricional que, este sim, correu.

5. O teste: a Resolução 547 e o Tema 1.428

A hipótese aqui sustentada tem um teste falseável, e ele foi produzido pelo próprio Supremo.

Se a matéria é genuinamente processual — condição da ação, gestão de acervo, eficiência do Judiciário —, então o CNJ é competente para regulamentá-la, na forma do art. 103-B, § 4º, da Constituição, que lhe atribui o controle da atuação administrativa do Poder Judiciário. Se a matéria é, ainda que obliquamente, de exercício de competência tributária, o CNJ é incompetente por razão de matéria, e nenhuma resolução poderia dispor sobre ela.

O STF respondeu, no Tema 1.428 (ARE 1.553.607/RS, j. 19-20.09.2025), fixando que as providências da Resolução CNJ nº 547/2024 não usurpam nem interferem na competência tributária dos entes federativos e devem ser observadas para o processamento e a extinção de execuções fiscais com base no princípio constitucional da eficiência, e que é infraconstitucional e fática a controvérsia sobre o atendimento das exigências da Resolução para a extinção da execução por falta de interesse de agir.

A resposta é coerente com a premissa — mas observe-se o que ela custa.

A Resolução CNJ 547/2024 não se limita a organizar o acervo. Ela fixa o piso nacional de R$ 10.000,00 (art. 1º, § 1º), determina a soma de execuções apensadas do mesmo executado (§ 2º), estabelece o termo inicial da prescrição para a nova propositura (§ 4º), concede à Fazenda prazo de 90 dias para localizar bens (§ 5º), determina a extinção das execuções sem CPF ou CNPJ do executado em qualquer fase, inclusive na análise da inicial (art. 1º-A, incluído pela Resolução 617/2025), condiciona o ajuizamento a conciliação ou solução administrativa prévia (art. 2º) e a protesto prévio (art. 3º), e ainda impõe aos cartórios de notas e de registro de imóveis o dever de comunicar às prefeituras, em periodicidade não superior a 60 dias, todas as mudanças de titularidade de imóveis, sem cobrança de emolumentos (art. 4º).

Um ato administrativo do CNJ que fixa termo inicial de prazo prescricional tributário. Convém que a frase seja lida devagar.

Prescrição tributária é matéria de normas gerais reservada a lei complementar pelo art. 146, III, “b”, da Constituição — reserva cuja força o Supremo demonstrou ao editar a Súmula Vinculante 8, declarando inconstitucionais o parágrafo único do art. 5º do Decreto-Lei nº 1.569/1977 e os arts. 45 e 46 da Lei nº 8.212/1991, que dispunham sobre prescrição e decadência de crédito tributário. Se lei ordinária federal não pôde, cabe perguntar em que qualidade poderia uma resolução de conselho administrativo.

O § 4º do art. 1º da Resolução 547 pode ser lido como mera explicitação do Tema 566/STJ, e é assim que se defende. Mas a distância entre explicitar e inovar, aqui, é medida em nada.

O art. 2º, § 3º, adiciona a peça final: presume-se cumprida a exigência de conciliação ou solução administrativa quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente. Ou seja — o Município que editar norma de parcelamento satisfaz a condição por presunção. A eficiência exigida não é eficiência real; é eficiência formal. O que confirma que o objeto controlado não é o caso concreto, mas a política de cobrança do ente. E política de cobrança do ente é exercício de competência.

6. O que a resposta muda

Não sustento que o Tema 1.184 seja inconstitucional, nem que a Resolução 547 devesse cair. O diagnóstico empírico é correto, os números são reais, e o modelo anterior era, de fato, uma ficção cara: 13 milhões de ações de cobrança extintas entre outubro de 2023 e julho de 2025, conforme registrou o Ministro Barroso no voto do Tema 1.428, não são um acidente — são a confissão de que o sistema executava o que nunca teria recebido.

Sustento que se escolheu o caminho errado para chegar ao destino certo, e que a escolha tem preço.

O preço é doutrinário: se a eficiência administrativa autoriza o Judiciário a fixar o piso de exigibilidade do crédito alheio, o art. 150, § 6º, e o art. 141 do CTN passam a comportar exceção não escrita, cujo contorno ninguém definiu. Nada impede que a mesma técnica — reclassificar como processual o que é material — seja usada amanhã em matéria menos simpática.

O preço é federativo: o valor único de R$ 10 mil pode ser irrelevante para a União e para os Estados, mas é substancial para a maioria dos municípios brasileiros, e o Município de São Paulo já adotava, desde 2008, piso de R$ 15 mil por decisão própria — que é exatamente o que o Tema 109 mandava fazer. A régua nacional uniforme, editada por resolução, é o oposto estrutural do que se protegeu em 2010.

O preço é prático, e é o que a advocacia sentiu primeiro. Ao decidir que é infraconstitucional e fática a controvérsia sobre o atendimento das exigências da Resolução, o STF remeteu ao STJ e aos tribunais locais tudo o que ainda importa: se a Resolução alcança conselhos de fiscalização profissional frente ao art. 8º da Lei 12.514/2011; se a extinção de ofício sem intimação prévia da Procuradoria é decisão surpresa vedada pelos arts. 9º e 10 do CPC ou vício sanado pela devolutividade da apelação; se o art. 1º-A retroage aos feitos anteriores à Resolução 617/2025; o que é movimentação útil. São questões de vulto que hoje se decidem por lote — e, em São Paulo, por lista, na forma dos arts. 5º e 6º do Provimento CSM 2.738/2024, com vedação expressa de impugnação individualizada nos autos originais.

Havia caminho mais honesto e igualmente eficaz: exigir de cada ente, com prazo, a lei de piso que o próprio STF disse ser devida, sob pena de o Judiciário fixá-lo supletivamente — mas nomeando a operação pelo que ela é, isto é, uma limitação ao exercício da competência fundada na eficiência, e assumindo o ônus argumentativo de justificá-la em face do art. 150, § 6º.

Optou-se por chamar de interesse de agir aquilo que é limite de competência. O resultado é bom. A dogmática ficou pior. E, como advertia Ataliba, o sistema tributário não é feito de resultados isolados: é feito de estruturas — e estruturas mal nomeadas cobram juros.